La proposición de Ley Orgánica de garantía y protección de los derechos fundamentales frente al acoso derivado de acciones judiciales abusivas, recién presentada en el Congreso de los Diputados, es otro ejemplo de legislación procesal “de urgencia”, que tiene fijada como objetivo prioritario la transformación improvisada del proceso penal. En este caso, se trata de una iniciativa del Grupo Parlamentario Socialista cuyo propósito principal es vaciar de contenido el ejercicio de la acusación popular y abrir paso al monopolio acusatorio del Ministerio Fiscal. Además, pretende convertir en papel mojado cualquier repercusión judicial del llamado “periodismo de investigación” y crea una causa de recusación judicial aparentemente orientada a proteger la imparcialidad judicial frente a jueces que “hablen demasiado”.
El pasado 3 de enero, el Boletín Oficial del Estado publicó la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia. Nada se dice en esta ley sobre la acusación popular, pese a que reconfigura la organización de los tribunales penales con la desaparición de los juzgados, modifica aspectos sustanciales del proceso penal, como la conformidad del acusado y reforma la ejecución de sentencias. Tampoco se refirió a esta cuestión el RDL 6/2023, que entró en vigor en marzo de 2024, igualmente con numerosas modificaciones de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim.)
La acusación popular es una tradición del proceso penal español, anterior al constitucionalismo del siglo XIX. En todo caso, se consagra en la ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882, sobreviviendo a todas las vicisitudes políticas sucedidas desde entonces hasta la Constitución de 1978, que se refiere a la acusación popular en su artículo 125. En este precepto, la acusación popular se configura como la opción de los ciudadanos para ejercer la acción penal, pero se confía su desarrollo al legislador, quien determinará de qué forma y en qué procesos penales se puede promover la acusación popular. Es decir, la Constitución prevé la existencia de acusación popular, pero no prejuzga su desarrollo legislativo.
La razón de ser de la acusación popular ha sido doble. Por un lado, hacer efectivo el principio de que la acción penal es pública (artículo 101 LECrim.); y, por otro, compensar la posible inactividad del Ministerio Fiscal en su papel de acusador público, principalmente en aquellos procesos por delitos que, al no causar víctimas, no puedan acoger acusaciones particulares.
Es cierto que la acusación popular ha cobrado un protagonismo, no siempre constructivo, que desborda las parcas previsiones de la legislación procesal penal, pero también lo es que existe un marco normativo y jurisprudencial más desarrollado de lo que daría a entender la proposición socialista de ley orgánica. Citemos algunos rasgos del marco actual de la acusación popular:
1º) El actor popular solo puede ejercer promover la acción penal mediante la interposición de querella y constitución de fianza, a diferencia de la víctima u ofendido, que pueden personarse en el procedimiento aceptando el ofrecimiento de acciones y sin tener que constituir fianza.
2º) La acusación popular está excluida del proceso para exigir responsabilidad penal a menores de edad, de la justicia militar y del proceso por delitos contra intereses financieros de la Unión Europea.
3º) La doctrina del Tribunal Supremo ha establecido límites a la actuación autónoma de la acusación popular en sus conocidas “doctrinas Botín y Atutxa”. Por la primera, la acusación popular no puede obtener por sí sola la apertura de juicio oral cuando se opongan el Ministerio Fiscal y las acusaciones particulares. Por la segunda, la petición de la acusación popular solo será suficiente por sí misma para abrir juicio oral cuando el delito sea de los que no genera víctimas que pudieran personarse como acusadoras particulares, es decir, delitos contra bienes jurídicos difusos o supraindividuales.
5º) La práctica de los tribunales ya venía imponiendo la agrupación de acusaciones populares en una sola representación procesal y bajo una misma dirección letrada, para evitar una presencia desproporcionada e injustificada de acusadores populares que defiendan criterios acusatorios coincidentes.
6º) Los tribunales no han dudado en expulsar acusaciones populares fraudulentas, cuya función en el proceso penal era amparar a un imputado más que ejercer la acción penal.
El anteproyecto de ley de Enjuiciamiento Criminal -el cual, si se cumplen los anuncios del Gobierno, llegará pronto al Congreso de los Diputados- ya prevé un recorte considerable del papel de las acusaciones populares, por lo que no se justifica una proposición de ley orgánica a medio camino entre una reformas parciales significativas del proceso penal (el RDL 6/2023 y la LO 1/2025) y un modelo de justicia penal de nueva planta.
La proposición socialista contiene un régimen restrictivo de la acusación popular, que puede resumirse en los siguientes rasgos:
1º) Se prohíbe el ejercicio de la acción penal popular a los partidos políticos y fundaciones que les estén vinculadas. La exclusión de los partidos políticos es una reclamación generalizada entre jueces y académicos para evitar la politización del debate jurídico-penal, el cual debería de estar sometido únicamente a criterios técnicos. Así se prevé en el anteproyecto de nueva LECrim. y así se ha manifestado incluso la Sala Segunda del Tribunal Supremo en alguna resolución (Auto de 6 de noviembre de 2018). Sin embargo, esta exclusión sería fácilmente burlada a través de asociaciones creadas por influjo del partido político interesado en querellarse contra un adversario.
2º) Se tasan los delitos por los que se puede ejercer la acción popular. Hay ausencias significativas, como la prevaricación administrativa y los delitos “de sangre” terroristas, cuya persecución queda exclusivamente en manos del Ministerio Fiscal.
3º) Se exige un vínculo “concreto, relevante y suficiente” del acusador popular con el interés público afectado por el delito, requisito que se cumplirá cuando el que ejerza la acción popular sea una entidad en cuyos estatutos se prevea específicamente la protección penal del bien jurídico lesionado (y siempre que el delito sea de los que están en la lista blanca de la acción popular).
4º) El acusador popular solo podrá promover la incoación del procedimiento mediante querella, pero no tendrá acceso a las actuaciones, ni será parte activa durante la instrucción de la causa. Esta exclusión es, a mi juicio, incompatible con el ius ut procedatur del que es titular todo aquel que ejerce la acción penal, pues comprende el derecho a una mínima instrucción, del que quedaría despojado si no puede participar en la actividad investigadora del juez. Además, esta exclusión de la fase de instrucción supondrá, en la práctica, que solo el Ministerio Fiscal podrá proponer -o impedir- la prisión provisional del investigado. Recordemos que esta medida cautelar personal está sometida al principio acusatorio desde 1995.
5º) La acusación popular intervendrá únicamente en la llamada fase intermedia, es decir, la que se abre tras el auto de conclusión del sumario o el auto de transformación de las diligencias previas en procedimiento abreviado. Con esta intervención in extremis el actor popular podrá formular acusación, pero conforme a la LECrim. también podrá solicitar la reapertura de la instrucción para practicar diligencias necesarias para presentar esa acusación, lo que quiere decir que la exclusión inicial de la instrucción solo logra un beneficio temporal a favor del protagonismo del Fiscal.
6º) La acusación popular solo podrá impugnar el archivo de la causa por sobreseimiento libre. Esta previsión introduce una engañosa apertura a la intervención del actor popular, porque la gran mayoría de los sobreseimientos que se dictan son formalmente provisionales (aunque su contenido material sea propio del sobreseimiento libre).
7º) Una vez en vigor, la ley se aplicará a los procesos en trámite. Aunque esta norma de derecho transitorio puede admitirse en materia procesal –tempus regit actum-, en la práctica esconde un efecto retroactivo y peyorativo porque supondrá la expulsión de acusaciones populares ya personadas y activas, legítimamente reconocida al amparo de la ley vigente al tiempo de su personación. Lo lógico -desde la perspectiva de la seguridad jurídica- habría sido disponer la aplicación de estas normas a los procesos que se incoen desde su entrada en vigor.
No quiero terminar este breve comentario sin antes referirme a la novedad que prevé la proposición socialista sobre la inadmisión de querellas basadas en informaciones periodísticas. Es cierto que la Sala Segunda del Tribunal Supremo rechaza querellas de acusadores populares contra personas aforadas que se basan en “recortes de prensa”. Sin embargo, al margen de la especialidad notoria de esta doctrina, la Sala Segunda añade el requisito de inadmisión de que el querellante no se moleste siquiera en elaborar una versión incriminatoria propia con ese material informativo, es decir, que se limite a trasladar al tribunal un mero “dossier de prensa”. La extensión de esta doctrina a la querella común es un cortocircuito a la relación entre justicia y medios de comunicación, particularmente entre proceso penal y periodismo de investigación, de la que contamos con significativos ejemplos en los últimos años, y con repercusiones judiciales y políticas de primer orden. Esta reforma es contraria manifiestamente al signo de los tiempos, caracterizado por una extensión del principio de transparencia y control democrático al poder político, en el que los medios de comunicación adquieren un papel constitucional indisponible por el legislador.
Es fácil ver en esta proposición socialista una proyección sobre casos actuales muy concretos. Me he abstenido de identificarlos a fin de que este comentario se ciña a unas bases técnicas de análisis y razonamiento, de las que, a mi juicio, se extraen conclusiones muy preocupantes sobre el modelo de proceso penal que se abre camino en nuestro país.
Jesús Zarzalejos Nieto
Abogado
Profesor titular (acred.) de Derecho Procesal CUNEF Universidad
Contacto con el Bufete Mas y Calvet
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