Tema
La cumbre UE-CELAC, a celebrar en Colombia a fines de 2025, se perfila como una cita clave para profundizar la relación birregional como una alternativa a los Estados Unidos de Donald Trump y al desafío de China.
Resumen
La Cumbre UE-CELAC (Unión Europea – Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños), a celebrar en Colombia en el mes de noviembre, tendrá que superar un triple desafío para resultar exitosa e imprimir un salto cualitativo y cuantitativo a la alianza estratégica eurolatinoamericana. Ese triple desafío consiste en profundizar y dotar de mayor contenido a los fundamentos que conforman el actual vínculo; en ampliar las bases de la alianza incluyendo y priorizando nuevos ámbitos de común interés (la crisis migratoria y de seguridad) donde está en juego la gobernabilidad y estabilidad de los países de ambos lados del Atlántico; y, finalmente, en superar los obstáculos que impiden avanzar en la alianza.
En 2023-2025, la UE ha impulsado su proyección en América Latina con la firma de tres acuerdos: la renovación de la Asociación Estratégica Birregional, el acuerdo con el Mercado Común del Sur (Mercosur) y con México. Europa apuesta por ser un aliado geopolítico y alternativo tanto a China como a Estados Unidos (EEUU). Sin embargo, es necesario concretar y profundizar el contenido y alcance de esos acuerdos. Esta será la principal tarea de la IV Cumbre UE-CELAC, donde la UE buscará transmitir la idea de que su apuesta por América Latina es estratégica (no coyuntural) y mutuamente favorable. Por un lado, promoviendo inversiones para desbloquear los cuellos de botella (déficits en recursos financieros, capital físico y humano) que impiden el crecimiento regional. Por el otro, facilitando la cooperación científica y la transferencia de tecnología para superar el patrón extractivista y las tradicionales relaciones asimétricas. Al mismo tiempo, será una alianza funcional para fortalecer a la UE como actor internacional y favorecer su autonomía y seguridad.
Análisis
El mundo de la posguerra fría puede darse por concluido, como evidencian diversos acontecimientos recientes: el ascenso de China, el COVID-19, la invasión rusa de Ucrania, la guerra en Gaza y el giro en la política exterior de EEUU impuesto por Donald Trump. La UE ha tenido dificultades para adaptarse al nuevo contexto y a la transformación del orden geopolítico. Su apuesta por la autonomía estratégica, durante la primera Administración Trump, no se completó. Cuando pareció que el fenómeno Trump se circunscribía a una sola presidencia (2017-2021), Bruselas perdió el incentivo para acelerar esos cambios en su estrategia internacional, incluso en la búsqueda de nuevos aliados. Ahora, con Trump de regreso, Bruselas se ha percatado de que carece no sólo de autonomía, sino también de aliados sólidos para contrarrestar a EEUU y China. Esta nueva coyuntura es cada vez más apremiante dada la fractura de la alianza transatlántica.
1. El giro de la UE hacia América Latina (2023-2025)
La UE es consciente de que necesita aliados en un mundo más complejo, donde EEUU ya no es un socio fiable y hay nuevos desafíos, como la presencia de potencias expansionistas (invasión rusa de Ucrania). Entre los posibles aliados, América Latina sobresale con luz propia y hacia allí mira Bruselas, decidida a relanzar la relación birregional. El primer paso se dio en julio de 2023, en la III Cumbre UE-CELAC, que puso fin a ocho años sin reuniones birregionales de alto nivel. La cita sentó las bases para fortalecer la Asociación Estratégica forjada a comienzos del siglo XXI, pero lastrada desde 2015. En 2023, se puso en marcha un diálogo estructurado, con un mecanismo de coordinación permanente, reuniones de jefes de Estado y gobierno bienales y ministeriales en los años alternos. Además, la UE presentó la agenda de inversiones Global Gateway para movilizar 45.000 millones de euros hasta 2027, en 130 proyectos de inversión en los sectores digital, energético, transportes, salud y educación e investigación. La cumbre reafirmó el deseo de los dos bloques de erigirse en socios preferentes en una alianza basada en valores e intereses comunes, incluyendo la defensa y promoción del multilateralismo, el fortalecimiento de lazos económicos, sociales, culturales y la cooperación institucional.
Tras la cumbre de 2023 y a medida que el regreso de Trump se hacía más factible, la UE imprimió mayor velocidad al acercamiento a América Latina. En 2024, se firmó el tratado UE-Mercosur, tras 25 años de negociación (aún pendiente de ratificación) y en 2025, se renovó el tratado con México y entró en vigor la modernización del Acuerdo de Asociación con Chile. Como señala Ernesto Talvi, en un Análisis del Real Instituto Elcano, “el ritmo acelerado con el que se están cerrando estos acuerdos no es… una casualidad, sino una manifestación clara de la decisión política de la UE de fortalecer su asociación estratégica con América Latina en un contexto de reconfiguración geopolítica global y las incertidumbres y riesgos de una nueva Administración de Trump”.
La UE ha visto la oportunidad que abren las políticas proteccionistas de Trump y ha acelerado el proceso de tender puentes con otras regiones como América Latina. Los acuerdos recientes con el Mercosur, México y Chile evidencian la triple apuesta europea para: (a) diversificar sus alianzas respondiendo al desafío proteccionista de EEUU, al avance de China y a la amenaza expansionista de Rusia; (b) asegurar el abastecimiento de materias primas estratégicas para la transición verde (litio, cobre, platino, etc.) con socios confiables, reduciendo su exposición y dependencia de importaciones chinas y rusas; y (c) construir cadenas de valor descarbonizadas, sostenidas en energías renovables aprovechando que América Latina las tiene en abundancia.
El bienio 2023-2025, que va de la cumbre UE-CELAC de Bruselas a la de Colombia, puede considerarse un periodo exitoso en la relación birregional tras el estancamiento de la década pasada. Pero esto es insuficiente, ya que la cita colombiana no es un punto de llegada sino de partida para acelerar y profundizar lo logrado en 2023. La próxima Cumbre UE-CELAC de noviembre deberá superar un triple desafío para reforzar la alianza eurolatinoamericana: profundizar y dotar de mayor contenido los fundamentos que conforman el vínculo; ampliar las bases de la alianza, incluyendo nuevos ámbitos de interés común, donde está en juego la gobernabilidad de los países de ambos lados del Atlántico; y, finalmente, conseguir que de la cumbre colombiana salga una alianza fortalecida, lo que implica superar los obstáculos tradicionales que lo impiden.
2. La profundización de la alianza
Repotenciar la alianza estratégica implica dotarla de mayor contenido y mandar un mensaje a América Latina y el Caribe del firme compromiso de la UE. Esto implica potenciar la Global Gateway, ratificar el tratado UE-Mercosur y convertir Europa en un elemento clave del desarrollo latinoamericano. Estos tres pilares deberían reforzarse en la próxima Cumbre.
2.1. La Global Gateway, palanca para el desarrollo latinoamericano
El primer pilar es la Global Gateway, una iniciativa destinada a diversificar las relaciones europeas a escala internacional y a proyectar su poder duro, blando y financiero. Se calcula que América Latina podría crecer anualmente un punto adicional del PIB hasta 2027 –equivalente a la economía colombiana– si se ejecutan las inversiones previstas. La Global Gateway, sumado a la Alianza Digital, ofrece a la región una oportunidad para superar sus históricos déficits de desarrollo, mejorando su productividad y competitividad. La UE debe hacer pedagogía y construir un relato basado en datos para que los países latinoamericanos comprueben que no se trata sólo de un conjunto de iniciativas innovadoras, sino que también tiene la virtud de propiciar el crecimiento y el desarrollo social, facilitando la cooperación científica y la transferencia de tecnología para superar el patrón extractivista y las tradicionales relaciones asimétricas.
La UE es el tercer socio comercial de América Latina (el comercio ha crecido un 39% en los últimos 10 años), el principal contribuyente a la cooperación al desarrollo y el primer inversor, con un stock de casi 700.000 millones de euros. Sin embargo, como señala Alicia García Herrero, Bruselas debe convertir su relato en objetivos concretos, priorizando “los objetivos estratégicos del programa y [mejorando] la cooperación entre las instituciones públicas y las empresas privadas. De este modo, la UE podría posicionarse como una alternativa creíble a la Iniciativa de la Franja y la Ruta china, creando una cooperación de mutuo beneficio. En última instancia, el éxito dependerá de si la Global Gateway puede ir más allá de la mera retórica y ofrecer beneficios tangibles que calen en los países emergentes y en vías de desarrollo”.
Las inversiones europeas deberían desbloquear los cuellos de botella que impiden el crecimiento con desarrollo latinoamericano, en áreas como infraestructuras físicas, digitales y logísticas. La Global Gateway es una alternativa ante la relación mono-exportadora de América Latina con EEUU y China, que implica el compromiso con el progreso tecnológico, la modernización económica y la matriz productiva regional. Busca la transformación digital en ciberseguridad, industrias 4.0, inteligencia artificial (IA), nube y tecnologías verdes (greentech) para cerrar las brechas de conectividad de forma sostenible, social y medioambientalmente.
2.2. La credibilidad de la UE en América Latina y el acuerdo con el Mercosur
El segundo vector es el acuerdo con el Mercosur. Su ratificación, al menos en su parte comercial, debería producirse en 2025 y poder hacerlo en la Cumbre de Colombia le daría un gran valor simbólico. El paso dado a fines de 2024 fue importante, pero sólo es un punto de partida. Después de un cuarto de siglo de negociaciones, el Acuerdo debe ser ratificado mediante un complejo proceso. De hecho, los países europeos que se oponen han avisado que todavía hay un largo camino por recorrer. El presidente francés Emmanuel Macron aseguró que «el asunto no está terminado». La vocación latinoamericana de la UE perdería credibilidad y legitimidad si el tratado no se ratifica o queda bloqueado. La ventana de oportunidad para superar las resistencias de Francia y otros países es estrecha. El renacimiento del proteccionismo, abanderado por Trump y la expansión del comercio y la inversión de China son un incentivo para que los países más tibios cambien de postura, como está haciendo Austria. Por su parte, las reticencias sudamericanas parecen estar cediendo y Javier Milei, que prefería un acuerdo de libre comercio con EEUU, vería con mejores ojos el acercamiento a la UE dado que la Administración Trump se inclina más por otro tipo de acuerdos. Incluso Milei ha mejorado su relación con el presidente paraguayo Santiago Peña para reforzar su posición dentro del Mercosur. Será interesante ver cómo se comporta en el futuro el doble juego de alianzas dentro del bloque: Brasil y Uruguay, por un lado, Argentina y Paraguay, por el otro.
Retrasar el acuerdo con el Mercosur significa lisa y llanamente obstaculizar la alianza birregional. Si esto ocurre, Europa perdería un aliado geopolítico con potencial de ser un proveedor confiable de minerales críticos, energías renovables y alimentos. Como señaló la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Kaja Kallas: “en Europa, lo llamamos autonomía estratégica. En América Latina y el Caribe lo llamáis soberanía. Pero queremos decir lo mismo. No queremos dependencias. No creemos en las esferas de influencia. La UE será firme y pragmática en la defensa de sus intereses y valores, pero creemos que la mejor manera de hacerlo es a través de asociaciones a largo plazo con socios fiables y de confianza en tiempos inciertos”.
2.3. La UE y la autonomía estratégica de América Latina
La Cumbre de Colombia se perfila como un escenario propicio para ofrecer a los países latinoamericanos una alternativa para diversificar sus relaciones geopolíticas y vínculos económicos. De todas formas, la UE se enfrenta al obstáculo de romper inercias históricas, ya que los fuertes vínculos económicos y comerciales de México, América Central y el Caribe con EEUU y de Sudamérica con China no son fáciles de cambiar a corto plazo. La proyección de la UE se ha acelerado desde 2024. Sólo unas semanas después del anuncio del acuerdo UE-Mercosur, se dio un nuevo paso en la estrategia de vinculación con América Latina al cerrar, tras casi una década de negociaciones, la modernización del Tratado UE-México (TLCUEM), vigente desde 2000. Este acuerdo se suma a la modernización del acuerdo con Chile, concluido en diciembre de 2023 y ratificado por el Parlamento Europeo en febrero de 2024.
El Tratado con México es un acuerdo de última generación, que supone un salto cualitativo y cuantitativo en la relación bilateral, que no sólo reduce las barreras comerciales, sino también apuesta por el desarrollo sostenible y la defensa de los valores democráticos y el Estado de derecho. Ursula von der Leyen lo definió como un “acuerdo histórico [que] demuestra que el comercio abierto y basado en normas puede contribuir a nuestra prosperidad y seguridad económica, así como a la acción climática y al desarrollo sostenible”. El endurecimiento de las políticas comerciales y migratorias de EEUU obliga a México a diversificar los mercados y reforzar alianzas con otros bloques económicos, aunque será complicado modificar a corto y medio plazo la interdependencia con EEUU. El Plan México, de la presidenta Sheinbaum, busca movilizar 277.000 millones de dólares de inversiones en 2.000 proyectos y es una estrategia conjunta del gobierno mexicano y el sector privado para atraer capitales y estimular el crecimiento en sectores prioritarios como la industria textil, farmacéutica, dispositivos médicos, agroindustria, chips semiconductores, automoción, electromovilidad, química, petroquímica, bienes de consumo, y aeroespacial. El Plan México, al buscar elevar la proporción de inversión pública y privada por encima del 25% del PIB a partir de 2026 y del 28% en 2030, se transforma en una oportunidad para la inversión europea en sectores estratégicos.
3. Ampliación de los fundamentos de la alianza
Repotenciar la alianza UE-CELAC requiere dar mayor contenido a la relación y abrir nuevos caminos en temas esenciales, como la crisis migratoria o el desafío del crimen organizado. El problema migratorio provoca, por un lado, pérdida de capital humano y fuga de cerebros, y, por el otro, tensiones socioeconómicas y de seguridad en los receptores. El narcotráfico y el crimen organizado son un desafío común, que amenaza la estabilidad democrática.
América Latina se enfrenta a una crisis migratoria. Expulsa población por el fracaso económico de muchos de sus países, incapaces de absorber nuevas demandas sociales y laborales. A esto se une la frustración de expectativas de mejora personal e intergeneracional, así como la incapacidad de garantizar la seguridad ciudadana y unos servicios públicos de calidad. La migración hacia EEUU aumentó considerablemente desde 2023, un fenómeno que no sólo afecta a México, donde la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) elevó el incremento de la migración irregular en un 62% en los primeros ocho meses de 2023 comparado con el mismo periodo de 2022. La crisis migratoria también afecta a América Central y el Caribe y se ha agravado en Haití, Cuba, Nicaragua, Venezuela y Ecuador, presionando a los países receptores: nicaragüenses en Costa Rica, haitianos en República Dominicana y venezolanos especialmente en Colombia, pero prácticamente en toda la región. Más de 7,7 millones de refugiados y migrantes venezolanos han abandonado su país desde 2018, de los cuales unos 6,5 millones (84%) están en América Latina, principalmente en Colombia. El flujo de migrantes en tránsito por América Central se ha multiplicado casi por tres entre 2022 y 2023.
En esta crisis, la UE puede desempeñar un doble papel. Por un lado, contribuyendo al desarrollo local, evitando que se acentúe la salida de ciudadanos, y, por el otro, siendo una alternativa ante el cierre de las fronteras de EEUU y el rechazo creciente a los nuevos migrantes en países como Colombia, Chile y Perú. Como señala Ramón Jáuregui, la UE puede ofrecerles un camino legal y seguro de entrada en Europa que, a su vez, se beneficiaría de un contingente humano dispuesto a aportar mano de obra en sectores deficitarios: “Bastaría con abrir nuestros consulados a una inmigración ordenada para cubrir enormes bolsas de empleo temporal (en agricultura y hostelería), o fijo, en otras actividades, como ya estamos haciendo con los conductores de camiones o autobuses”. La cumbre UE-CELAC puede ser el marco ideal para ganar poder blando y legitimidad (olvidando los errores cometidos con las vacunas contra el COVID-19).
El crimen organizado y el narcotráfico son un desafío para la democracia y la estabilidad de las dos regiones. Los cárteles latinoamericanos han demostrado capacidad para penetrar tanto en África como en Europa. Es un reto compartido que requiere de mayor cooperación porque el enemigo es el mismo, combinando estrategias tradicionales con otras innovadoras. La lucha contra el crimen organizado debería ser prioritaria y abordarse en la cumbre UE-CELAC. Para ello ya se dispone de algunas herramientas, como el PAcCTO 2.0 (Programa de Asistencia Contra el Crimen Transnacional Organizado), una alianza entre la UE y la CELAC contra el crimen transfronterizo. Trabajos recientes y foros como el de la Cumbre de Seguridad en Guayaquil (agosto de 2024) muestran q
