Mensajes clave
- La celebración de la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiación del Desarrollo en Sevilla este año ha coincidido con el momento de crisis que atraviesa el sistema multilateral y el escepticismo por parte de algunos agentes respecto a la cooperación internacional para el desarrollo. Los objetivos, pilares y agentes de esta agenda se han ido actualizando de forma incremental a lo largo de las algo más de dos décadas de existencia de esta agenda, desde la Conferencia de Monterrey, en 2002.
- El propio objetivo de la financiación del desarrollo, inicialmente restringido a la integración económica de los países –en especial a través del comercio internacional– y la reducción de la pobreza, se ha ido ampliando a lo social y medioambiental a medida que se hacían patentes este tipo de necesidades de desarrollo, así como el vínculo entre el lugar que ocupaban los países en el sistema económico internacional y el grado de beneficio que obtenían de él. La Conferencia de Sevilla ha sumado a estos objetivos la preservación del propio sistema de cooperación multilateral.
- Así, se han ido revisando significativamente las condiciones que tanto la integración económica como el multilateralismo deben cumplir para contribuir positivamente a los objetivos de desarrollo; un multilateralismo, además, que se ha expandido y fragmentado. La necesidad de cooperación y coordinación internacional para la financiación del desarrollo ha convivido siempre con el Estado-nación como ostentador de la soberanía nacional, aunque de forma más o menos explícita según el momento. Con todo ello ha ido creciendo la necesidad de legitimización política del sistema multilateral mediante una mayor representatividad.
- Los tipos de actores cuya cooperación se requiere para la financiación del desarrollo se ha ampliado gradualmente de Estados a instituciones subnacionales, sector privado, instituciones financieras, otros organismos internacionales y multilaterales, sociedad civil, poblaciones indígenas, academia y otros. También se han ido comprendiendo de forma más granular las dinámicas estructurales –históricas, geográficas, políticas– que condicionan el lugar de los países en desarrollo en el sistema multilateral.
- La Conferencia de Sevilla se ha celebrado en un momento histórico algo distinto a las tres anteriores en cuanto al nivel de aceptación de la cooperación multilateral, pero la firma del Compromiso de Sevilla muestra un aún muy alto nivel de consenso respecto a la necesidad de innovar y seguir trabajando de forma conjunta en pos del desarrollo y su financiación.
Análisis[1]
Todos los debates sobre desarrollo global, financiación del desarrollo y cooperación internacional de los últimos meses han tenido en común un reconocimiento del momento de crisis que atraviesa el sistema multilateral y, con él, las instituciones creadas al finalizar la Segunda Guerra Mundial como espacios de cooperación y negociación, en especial las Instituciones de Bretton Woods (el Fondo Monetario Internacional –FMI– y el Banco Mundial) y las Naciones Unidas. La vigencia de éstas en su forma actual se ve cuestionada por lo mucho que han cambiado las realidades de desarrollo desde entonces y lo que han persistido las necesidades, así como por los cambios en la composición de la propia comunidad internacional, en la que países que no participaron en el diseño de la arquitectura multilateral en su momento contribuyen hoy un alto porcentaje del PIB y la población mundiales (esto último afecta sobre todo a las instituciones de Bretton Woods, que se rigen por el principio de “un dólar, un voto”, mientras que en las Naciones Unidas el voto de todos los países tiene el mismo peso).
Todo ello perjudica a los niveles de aceptación del sistema multilateral actual: por parte de países del “norte” o donantes tradicionales por percibir que es más eficaz centrarse –política y financieramente– en sus problemas domésticos (en este contexto se insertan la decisión de la Administración Trump de retirar a Estados Unidos (EEUU) de muchos espacios multilaterales, especialmente los dedicados al desarrollo sostenible, y de muchos otros países de recortar sus presupuestos de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD)), y por parte de países del “sur global” por rechazar la imposición de agendas diseñadas en espacios en los que han tenido poco poder de decisión. De ahí que se haga imperante la necesidad de transición hacia un sistema actualizado, lo que a su vez requiere una revisión sincera –y posiblemente incómoda– de los objetivos del sistema multilateral en materia de desarrollo, de los pilares sobre los que se asienta la cooperación enmarcada en el mismo y de la participación de unos y otros agentes en él.
Como en todo ejercicio de reflexión, es importante para el éxito de estos esfuerzos de reforma comprender cuáles son las ideas que han sostenido el sistema hasta ahora y cómo éstas han ido evolucionando. Un repaso conceptual así puede ayudar a entender que la agenda de desarrollo y su financiación, y con ella las ideas sobre las que se apoya, han estado en constante proceso de revisión y han ido cambiando de manera incremental; de hecho, el cuestionamiento del sistema de cooperación multilateral en su estado actual no comienza ni mucho menos con la victoria electoral de Donald Trump, ni comienza en 2025.
Las sucesivas Conferencias Internacionales de Financiación para el Desarrollo de Naciones Unidas (Conferencias FfD, por sus siglas en inglés) ofrecen material útil para medir el pulso del consenso conceptual internacional en materia de desarrollo y su financiación en cada momento: (i) son Conferencias sin una periodicidad fija que se convocan cuando se identifica una necesidad –por cambios importantes en las necesidades de desarrollo o en los instrumentos para enfrentarlas–; (ii) en las que participan todos los países por tratarse de un proceso de las Naciones Unidas; y (iii) en las que convergen muchos procesos de debate y negociación que suelen tener lugar en espacios separados, como el G20, el Club de París, el FMI y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Así, se habla de AOD, de deuda soberana, de cooperación fiscal internacional, de banca de desarrollo, de financiación privada, de financiación climática, de innovación financiera, de arquitectura financiera internacional, de comercio internacional…
Así pues, las declaraciones finales de las cuatro Conferencias FfD celebradas hasta ahora –Monterrey en 2002 tras la adopción de la Agenda de Desarrollo del Milenio, Doha en 2008 coincidiendo con la crisis financiera, Adís Abeba en 2015 junto con la adopción de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y Sevilla en 2025– ayudan a observar la evolución de las ideas que han sostenido y sostienen la cooperación multilateral en materia de desarrollo. El análisis que sigue abordará la evolución de la agenda de financiación para el desarrollo desde la primera conferencia FfD en 2002 hasta la reciente Conferencia de Sevilla y, más concretamente, la manera en la que ha ido cambiando la concepción de los objetivos de dicha agenda, de los pilares sobre los que se asienta y del papel que desempeñan los distintos tipos de agentes que la conforman.
1. Cooperación multilateral ¿para qué?
La visión panorámica de las cuatro Conferencias FfD muestra una progresiva proliferación de los objetivos de desarrollo a los que debe servir el sistema multilateral. Esto sucede a medida que el desarrollo pasa de equipararse simplemente al crecimiento económico y la inserción en la economía internacional a conceptualizarse como un fenómeno económico, social y medioambiental más complejo. Aunque la interdependencia económica entre países en un mundo globalizado está claramente conceptualizada desde el principio (en este caso, desde Monterrey en 2002), con el tiempo se aprecia una gradual concienciación de las múltiples capas y dimensiones de interrelación entre necesidades de desarrollo y entre países: a día de hoy, la interdependencia global no se entiende sólo como económica, sino también medioambiental o de salud; y ya no se da únicamente entre Estados-nación sino también con otros tipos de agentes, como las instituciones financieras y el sector privado.
Esta evolución se observa en el hecho de que, en Monterrey, la cooperación multilateral se concibe como fundamentalmente económica, asentada sobre el comercio internacional y consistente en asegurar la completa inserción de todos los países en ese sistema económico internacional, tanto por motivos de justicia como de riesgos de contagio en casos de crisis (eran recientes las crisis económicas y financieras de los 90). Este es el objetivo operativo principal dentro del marco de cooperación más amplio, que son los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente; en este caso, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
Las debilidades de este sistema evidenciadas en la crisis de 2008 hacen que la Conferencia de Doha reconozca que, para cumplir con este objetivo central que sigue siendo el de sostener el sistema económico (y por tanto el comercio) internacional, hacen falta medidas de regulación y supervisión que garanticen su adecuado funcionamiento. Esto obliga a vincular el sistema internacional (multilateral) con una serie de precondiciones necesarias para su éxito, como las relacionadas con la paz y la seguridad, los derechos humanos o las consideraciones climáticas.
Esta necesidad de medidas concretas adicionales para garantizar el buen funcionamiento del sistema multilateral para el desarrollo se acentúa en Adís Abeba en 2015, que concibe el desarrollo ya no sólo como un sistema económico internacional sino como el enfrentamiento a desafíos de naturaleza intrínsicamente global, como el cambio climático y la salud global. El fortalecimiento del sistema económico (y en especial del comercio) internacional, pues, ya no es un fin en sí mismo, lo que representa un salto cualitativo importante, sino que debe ponerse al servicio de esta agenda de desarrollo más amplia. Por lo tanto, lo que hace falta no son pequeños ajustes regulatorios sino reformas de mayor calado, incluyendo la del FMI, en el marco de una agenda de desarrollo transformadora: los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
La Conferencia de Sevilla de 2025 llega en un contexto internacional en el que lo que se cuestiona ya no es el funcionamiento concreto del sistema multilateral para el desarrollo, sino la propia pertinencia (política) de mantener un sistema tal, lo cual cambia inevitablemente la naturaleza de la conversación. El contexto geopolítico es de crisis de confianza y de cuestionamiento y reducción de la cooperación para el desarrollo en muchos casos por considerar algunas partes, como se mencionaba al principio, que el sistema multilateral actual ya no es representativo de la realidad del mundo ni cumple con sus objetivos, al persistir la pobreza, la desigualdad y las guerras.
Por lo tanto, y ante la naturaleza aún global de los desafíos de desarrollo, el Compromiso de Sevilla identifica que la cooperación internacional sigue siendo esencial pero que, a falta de un consenso político suficiente para la necesaria reforma sistémica, debe empezar por centrarse en aquellas áreas de acción urgentes en las que sí es posible lograr avances. Los objetivos últimos de desarrollo siguen siendo los de Adís Abeba –los ODS–, pero los esfuerzos inmediatos deben necesariamente preservar el objetivo primordial de mantener un sistema de cooperación multilateral.
2. Cooperación multilateral ¿sobre qué pilares?
Hay algunos pilares que forman parte de esta agenda multilateral de manera estructural y que contribuyen a determinar el marco de cooperación y negociación en el que se desenvuelve la misma.
El primero de estos elementos constantes, o pilares, es la integración económica. La propia agenda de financiación del desarrollo nace del hecho de que vivimos en un mundo globalizado con interdependencias económicas que afectan de una u otra forma al bienestar de todas las poblaciones, las cuales experimentan diferentes circunstancias y niveles de pobreza. El segundo pilar que determina la naturaleza de esta agenda internacional es, precisamente, el multilateralismo; tanto el proceso de las conferencias FfD como de todos los aspectos que se abordan en las mismas hacen referencia a la cooperación entre Estados, organizaciones internacionales, instituciones financieras, actores privados y otros tipos de agentes, sin la cual esta agenda no se podría sostener.
Un tercer pilar es el Estado-nación. Al tratarse de una agenda internacional, es necesaria la cooperación y coordinación entre Estados para cumplir con sus metas, pero la soberanía –y con ella la capacidad legal y operativa para actuar en cualquier jurisdicción– reside en los Estados-nación. Esto condiciona inevitablemente el tipo y el nivel de cooperación y coordinación que puede darse entre países, ya sea por sus capacidades o prioridades respectivas. Por último, la configuración y percepción política del sistema, y en concreto su grado de representatividad y legitimidad, determinan también los esfuerzos y debates que forman parte de esta agenda.
2.1. Integración económica: de garante del desarrollo a aliado irregular
Como se ha mencionado, la integración en el sistema económico internacional o multilateral, y en concreto en su pata comercial, pasa, con el tiempo, de considerarse un objetivo central de la agenda de financiación del desarrollo a convertirse en un pilar más que debe contribuir a la misma. Esto sucede al detectarse que un funcionamiento defectuoso de dicho sistema puede incurrir en prácticas dañinas para el desarrollo de los países. Si bien es cierto que en concreto el comercio internacional pierde algo de protagonismo en las últimas Conferencias por el estancamiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la adopción de prácticas proteccionistas y medidas distorsionantes unilaterales en 2025 lleva a que la Conferencia de Sevilla insista en la necesidad de reformar, en lugar de abandonar, un sistema de comercio internacional abierto basado en reglas.
2.2. Multilateralismo: un marco cambiante
No es de sorprender que un pilar fundamental de la cooperación multilateral para el desarrollo sea, precisamente, el multilateralismo como marco en el que se integra y coordina la acción. Como sucede con el sistema económico internacional, el multilateralismo, para sostener eficazmente el desarrollo y su financiación, debe funcionar de tal manera que la interconexión entre los países resulte beneficiosa para todos ellos. Esto se traduce, a partir de la Conferencia de Doha, en un reconocimiento más explícito de que la posición de desventaja de la que parten los países en desarrollo no responde tan sólo a dinámicas internas de dichos países, sino que parte de su origen está en dinámicas estructurales e históricas del sistema internacional. Por tanto, el propio multilateralismo, necesario para un desarrollo global exitoso, puede ser cómplice de esas barreras estructurales en determinadas circunstancias.
Así pues, con el tiempo, un pilar fundamental de esta agenda no es el multilateralismo sin más, sino un multilateralismo con unas características determinadas, que se van puliendo y detallando de forma incremental a lo largo de las sucesivas Conferencias. En Adís Abeba, se mencionan de forma más explícita algunas prácticas multilaterales que pueden perjudicar a los países en desarrollo, como la confianza mecánica en las agencias de rating, la marginación sistemática de algunos países en desarrollo por parte de la inversión extranjera directa (IED) y el efecto en las negociaciones de reestructuración de deuda de actitudes no cooperativas por parte de algunos acreedores.
En Sevilla, no obstante, marcada esta conferencia por el momento de cuestionamiento de la cooperación multilateral, se adopta un enfoque más pragmático para seguir puliendo el multilateralismo. Esto se hace, por un lado, apostando por las áreas de cooperación donde hay sí más consenso o que no dependen de instituciones en las que EEUU tiene poder de veto y, por otro, mediante cooperación minilateral entre grupos más reducidos de países y agentes con agendas comunes; esto último se hace mediante el registro de iniciativas concretas en la Plataforma de Acción de Sevilla, al no poder figurar en la declaración final firmada por todos –o casi todos– los gobiernos.
Esta complejización del multilateralismo como pilar de la cooperación para el desarrollo conlleva el involucramiento de cada vez más agentes y de más diversa índole. En Monterrey, cuando el multilateralismo se simplifica a un marco para sostener el sistema económico internacional, se cuenta, además de con las Naciones Unidas, con organismos multilaterales más enfocados en las relaciones económicas: la OMC, las instituciones de Bretton Woods, el Banco de Pagos Internacionales (BPI), la OCDE y los Clubes de Londres y París. En Doha, sin embargo, se incorporan a la declaración final de la Conferencia una serie de agencias de las Naciones Unidas más específicas, ya sea geográfica o temáticamente, incluida la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
Con la Conferencia de Adís Abeba en 2015 llega una marcada proliferación de los organismos multilaterales a los que se hace mención en el texto, derivada de la multiplicación de los ODS y de las dimensiones a las que atañen (social y medioambiental, además de económica). Así, el texto de Adís Abeba menciona muchas más agencias especializadas de las Naciones Unidas, entre las que destacan las centradas temáticamente en la salud, las mujeres, la cooperación para el desarrollo, la cooperación sur-sur y el medio ambiente; pero también más de 80 iniciativas, agencias
