La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail 2025, au contrôle des comptes et de la gestion du centre communal d’action sociale (CCAS) de la commune de Grenoble pour les exercices 2019 et suivants.
Un CCAS dont l’activité s’étend à de nombreuses thématiques et fait intervenir de nombreux partenaires
Le centre communal d’action sociale (CCAS) de Grenoble est un établissement public spécialisé, dont la création est rendue obligatoire dans les communes de plus de 1 500 habitants, doté d’une personnalité juridique propre ainsi que de l’autonomie financière .
La population grenobloise présente des indicateurs de vulnérabilité plus marqués que la moyenne nationale dans plusieurs domaines, notamment concernant la jeunesse, l’isolement et la grande précarité.
Outre ses missions légales, le CCAS de Grenoble exerce une action sociale facultative importante, à destination de trois publics .
• la petite enfance, avec 27 établissements d’accueil du jeune enfant (1 230 berceaux), ainsi que six relais petite enfance (115 places) et deux lieux d’accueil enfants-parents ;
• les personnes âgées avec une offre graduée selon le niveau de dépendance :
- deux antennes du service social pour personnes âgées, ce dernier suivant annuellement près de 3 500 personnes ;
- des services à domicile dont trois antennes de services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) de 259 places dont une équipe spécialisée Alzheimer, un centre d’accueil de jour pour la prise en charge de troubles cognitifs de 24 places, et un service de restauration à domicile livrant 140 000 repas par an ;
- et des hébergements dans quatre résidences autonomie (269 places) et deux établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) (163 places) ;
• les personnes en situation de pauvreté ou de précarité : le CCAS assure près de 5 000 domiciliations administratives et accompagne plus de 1 000 personnes par an dans l’accès aux aides sociales légales ; il distribue 0,85 M€ d’aides sociales facultatives et développe des services pour favoriser l’inclusion financière et l’accès aux droits ; il gère trois établissements d’hébergement d’urgence ou temporaire (220 places), un accueil de nuit femmes et enfants (45 places), 31 lits spécialisés santé (lits d’accueil médicalisé - LAM et lits halte soins santé - LHSS), et 255 places d’hébergement alternatif.
Ces missions sont portées par 974 agents sur emplois permanents, essentiellement répartis entre trois directions d’actions sociales correspondant aux publics précités. Le CCAS utilise 78 équipements ou sites répartis sur l’ensemble du territoire communal, et un équipement, l’EHPAD Lucie-Pellat, sur une autre commune, située en dehors de Grenoble Alpes Métropole (GAM). Concernant cet établissement, le CCAS devra recentrer son intervention sur le respect du principe de spécialité territoriale en réexaminant sa situation, que ce soit par une maitrise de la provenance des résidents lors de l’admission, une maîtrise budgétaire qui permettrait de ne pas avoir besoin de la subvention communale, soit en améliorant l’efficience, soit en augmentant le prix de journée.
Le CCAS de Grenoble est en lien avec de multiples partenaires publics pour déployer son activité sur le territoire communal. Le niveau d’intégration entre partenaires est variable, allant d’une coopération marquée et formalisée, avec Grenoble, à des actions de coopération avec GAM, jusqu’à des liens avec des financeurs plus éloignés comme le département et les administrations déconcentrées de l’État La coordination des actions avec l’ensemble de ces partenaires apparaît bien structurée.
La gouvernance fonctionne correctement, tant du point de vue du fonctionnement interne, que de celui de la nécessaire coordination avec la commune. Le CCAS de Grenoble conserve sa pleine autonomie.
Une offre de services qui répond aux constats des analyses de besoins sociaux et comprend de nombreuses expérimentations et innovations
La mission d’observation sociale constitue un point fort du CCAS, que ce soit pour la réalisation des analyses de besoins sociaux, ou pour d’autres actions d’observation et d’évaluation. Les constats de la mission constituent des aides à la décision repris dans la plupart des projets d’établissements et de services. Ces derniers sont nombreux et les projets de direction, plus récents, ne font pas toujours le lien entre les différents projets de services et d’établissement, bien que des axes transversaux soient mis en avant. Le CCAS doit veiller à renouveler les projets de services et d’établissement, et prendre en compte dans ces projets à la fois les résultats des analyses des besoins sociaux (ABS) et les orientations des projets de direction pour permettre une articulation cohérente entre l’ensemble des projets stratégiques.
Dans le prolongement des constats des ABS, la direction de lutte contre la pauvreté et la précarité répond régulièrement aux appels à manifestation d’intérêt pour expérimenter des dispositifs nouveaux, et est également à l’initiative pour le déploiement de services innovants. Le plus souvent s’adressant à un public très ciblé, ils encouragent l’agilité pour adapter l’offre de services.
Les services à destination des personnes âgées ont été fortement modifiés sur la période avec un renforcement de la lutte contre l’isolement, une reconfiguration des places d’hébergement, et la création d’une cité des aînés et des aidants (la cité Baya). Le secteur personnes âgées reste fortement soumis à des difficultés financières et des ressources humaines qui affectent le fonctionnement, notamment du SSIAD et des EHPAD, et ont des répercussions sur la situation financière globale du CCAS.
Une situation financière fragile, notamment du fait des difficultés des budgets annexes d’hébergement des personnes âgées et du poids des ressources humaines
Même si la commune est le premier contributeur du CCAS, la diversité des sources de financement de ce dernier limite le risque en cas de disparition de l’une d’entre elles. Le CCAS reste néanmoins un organisme dont les finances dépendent étroitement d’autres personnes publiques, la part de recettes venant des usagers étant très faible.
La situation financière générale est fragile. Le CCAS a connu des capacités d’autofinancement nettes négatives en 2020, 2021 et 2022, et l’amélioration récente reste précaire, quand bien même sa solvabilité n’est pas remise en cause avec une capacité de désendettement de 5,9 années.
Les difficultés concernent notamment les budgets hébergement de personnes âgées, dont le cycle de fonctionnement n’est pas efficient, ce que participe à masquer la subvention communale. Conscient de ce risque, le CCAS met en place des outils pour maîtriser ses dépenses, notamment des dialogues de gestion pour un meilleur suivi de la masse salariale.
Le CCAS a bien identifié ses faiblesses en matière de gestion des ressources humaines et engagé en conséquence des actions correctives, notamment pour sécuriser les données, rendre plus fiable et plus efficiente la fonction et renforcer le pilotage de la masse salariale. L’objectif majeur est le renforcement de sa capacité à attirer du personnel. Des actions de sécurité et de qualité de vie au travail sont mises en place pour fidéliser le personnel et lutter contre l’absentéisme. Le renouvellement important des personnels du service chargé des ressources humaines et la complexité de la conduite du changement dans toute organisation de travail expliquent le rythme progressif de ce déploiement. Il s’agit par ailleurs d’actions dont les effets ne pourront être mesurés que sur un temps long. Il reste à consolider la structuration du dialogue de gestion entre directions financière et des ressources humaines et à fiabiliser les données ainsi que certaines procédures, notamment concernant les agents non titulaires.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1. (régularité) : Recentrer l’intervention du CCAS sur le respect du principe de spécialité territoriale impliquée par sa nature d’établissement public communal (art. L. 123-4 du CASF), en réexaminant la situation de l’EHPAD Lucie Pellat, seul établissement extraterritorial du CCAS.
Recommandation n° 2. (performance) : Améliorer la comptabilité analytique par une structuration claire, et en affectant plus d’écritures.
Recommandation n° 3. (performance) : Passer un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens avec la commune pour sécuriser les financements.
Recommandation n° 4. (régularité) : Fiabiliser juridiquement le recrutement et le suivi des contractuels selon les dispositions du code général de la fonction publique, en veillant notamment à ne pas reconduire de contrats sur emploi permanent au-delà de six ans sans octroi d’un contrat à durée indéterminée (article L. 332-4 du même code).
Recommandation n° 5. (régularité) : Se conformer aux dispositions du décret n° 91 875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application de l’article L. 714-4 du code général de la fonction publique et mettre à jour la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires et ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
