¿Cómo se realiza la desafectación de un bien de dominio público?

I. ¿Cómo se definen y clasifican los bienes públicos?

Los bienes y derechos públicos son aquellos que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas y que, según lo establecido en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (denominada en lo sucesivo, LPAP), se clasifican en bienes de dominio público o demaniales y bienes de dominio privado o patrimoniales. 

Esta entrada se dedicará a los bienes públicos de dominio público, que son aquellos bienes que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. 

Por tal motivo, esta especial categoría de bienes públicos se rige por los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad:

1. Inalienables porque no se pueden enajenar, mientras conserven su afectación al uso o servicio público.
2. Imprescriptibles, porque no pueden ser adquiridos por ningún particular a través de usucapión.
3. Inembargables, en virtud de que ningún tribunal puede dictar ningún mandamiento de embargo contra dichos bienes para saldar las deudas de la Administración.

II. ¿Qué se entiende por afectación de bienes públicos?

La afectación es la figura jurídica que permite determinar la pertenencia de un bien al dominio público. En ese sentido, la afectación se constituye en el acto formal mediante el cual un bien adquiere la titularidad pública y se integra en el dominio público. Tal y como lo establece el artículo 65 de la LPAP, la afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público.

III. ¿Qué se entiende por desafectación de un bien público?

La desafectación de los bienes públicos es la situación jurídica por la que un bien público demanial pierde su condición de dominio público, por dejar de destinarse al uso general o al servicio público, adquiriendo la condición de bienes patrimoniales, pudiendo ser enajenados o gravados a partir de ese momento.

IV. ¿Cómo y en qué casos se puede desafectar un bien público?

La desafectación de un bien público se efectúa de la manera siguiente y en los siguientes casos:

1.- De forma expresa.

La regla general –prevista en el artículo 69 de la LPAP-, indica que la desafectación de un bien público deberá realizarse de forma expresa, es decir, a través del procedimiento establecido en el artículo 70 de la LPAP, mediante el cual, se determina por vía de acto administrativo expreso, la innecesariedad de que el bien de dominio público siga vinculado al uso o al servicio público.

2.- De manera excepcional por causas naturales.

Se observa que, en el caso de la desafectación del demanio natural, la misma se produce de manera excepcional, procediendo en dos circunstancias específicas, la primera de ellas, la desnaturalización del bien cuando producto de un cambio en sus características naturales, obliga a excluirlo del ámbito demanial, tomando como ejemplo referencial lo previsto en el artículo 370 del Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil.

Mientras que, la segunda, trata de la desafectación que se puede efectuar por vía de reforma legal, excluyendo de esa manera bienes que hasta entonces eran del dominio público, en este caso, tenemos como ejemplo que, para los bienes de dominio público previstos en el artículo 132.2 de la Constitución española, como son, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, se requerirá una reforma constitucional, en virtud de que, el legislador no puede decidir excluir del dominio público a terrenos que, por decisión del constituyente, gozan de la máxima protección, por resultar contraria a la concepción unitaria e indivisible que resulta inherente a la propia categoría completa de los bienes que conforman el demanio natural.

3.- De forma implícita o tácita.

La desafectación implícita se encuentra prevista para aquellos bienes del dominio público estatal, cuando se reconozca el derecho de reversión a que se contrae el artículo 24.4 de la LPAP, al establecer que el reconocimiento del derecho de reversión llevará implícita la desafectación del bien o derecho a que se refiera.

Asimismo, se puede producir la desafectación tácita mediante la aprobación de los planes urbanísticos en aquellos casos en que en los mismos se elimine el carácter de uso público de ciertos bienes. De igual manera, se podrá producir la desafectación tácita en aquellos casos en los que se produzca la demolición de bienes del dominio público.

Es importante destacar que, anteriormente, se hablaba de que se podía llevar a cabo la desafectación de un bien público de manera presunta, sin embargo, la misma ya no se encuentra regulada en la LPAP.

V. ¿Cómo se lleva a cabo el procedimiento para desafectar un bien público?

Para dar inicio al proceso de desafectación de un bien público, se requiere de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la LPAP, la incoación e instrucción del procedimiento, a iniciativa propia o a propuesta del departamento que tuviera afectados los bienes o derechos o al que correspondiese su gestión y administración, previa depuración de su situación física y jurídica, teniendo en este caso atribuida dicha competencia, la Dirección General del Patrimonio del Estado.

En aquellos casos en los cuales la propuesta de desafectación de bienes y derechos del patrimonio de la Administración General del Estado, verse sobre los bienes que existan autorizaciones o concesiones, deberá acompañarse de la oportuna memoria justificativa de la conveniencia o necesidad de la supresión del carácter de dominio público del bien y de los términos, condiciones y consecuencias de dicha pérdida sobre la concesión. 

Asimismo, se requerirá para la efectiva desafectación de los bienes y derechos integrados en el patrimonio de la Administración General del Estado, de su recepción formal por el Ministerio de Hacienda, la cual se podrá efectuar:

1. Bien mediante acta de entrega suscrita por un representante designado por el departamento al que hubiesen estado afectados los bienes o derechos y otro designado por la Dirección General del Patrimonio del Estado, o;
2. Bien mediante acta de toma de posesión levantada por la Dirección General del Patrimonio del Estado.

No obstante, las competencias mencionadas anteriormente, tenemos que, los bienes y derechos demaniales de titularidad de los organismos públicos que éstos tengan afectados para el cumplimiento de sus fines serán desafectados por el Ministro titular del departamento del que dependan, a propuesta de su Presidente o Director. Mientras que, por su parte la desafectación de los bienes muebles adquiridos por los departamentos ministeriales, o que tuvieran afectados, será competencia del titular del departamento.

Es menester señalar que, durante el tiempo que se efectúe el procedimiento, se llevarán a cabo una serie de evaluaciones y estudios para asegurar que el bien no sea necesario para su uso público original y que se pueda destinar a otro fin sin ocasionar un perjuicio a la comunidad. Asimismo, se debe tener presente que, en aquellos casos, en los que se proceda a la desafectación de bienes públicos objeto de concesiones o autorizaciones, se procederá a la extinción de éstas conforme a las siguientes reglas:

1. Se declarará la caducidad de aquéllas en que se haya cumplido el plazo para su disfrute o respecto de las cuales la Administración se hubiere reservado la facultad de libre rescate sin señalamiento de plazo.
2. Respecto de las restantes, se irá dictando su caducidad a medida que venzan los plazos establecidos en los correspondientes acuerdos.